Utvärdering av statsbidraget 2023

20240313

Idag publicerar Läromedelsföretagen en utvärdering av statsbidraget för inköp av vissa läromedel. Utvärderingen fokuserar på hur läromedelsstödet föll ut under 2023 och vilka lärdomar som kan dras från genomförandet.

Läs hela rapporten Utvärdering av statsbidraget för läromedel 2023 – Läromedelsföretagen

Stefan Persson är ordförande i Läromedelsföretagen och har därmed noterat hur intresset för läromedel ökat kraftigt de senaste åren.

– Jag har under alla mina år i läromedelsbranschen aldrig varit med om ett så stort politiskt intresse för läromedel. Det är oerhört positivt att politiken så tydligt uppmärksammat den viktiga roll som läromedel spelar för enskilda elevers möjlighet att nå sina kunskapsmål, säger Stefan Persson.

Statsstödet till vissa läromedel har nu varit på plats under ett år och innebär att skolornas huvudmän, alltså kommuner och friskolor, haft möjlighet att söka bidrag för att köpa in tryckta läromedel med eller utan digitala komponenter. Syftet har varit att öka elevernas tillgång till framförallt läroböcker. För att kvalificera sig för stödet har huvudmännen behövt öka sina inköp av tryckta läromedel jämfört med de tre föregående årens genomsnitt.

– Svenska skolor har tidigare lagt en mycket liten andel av den totala elevkostnaden på läromedel och möjligheten att öka inköpen med cirka 550 kronor per elev innebar därför ett väsentligt tillskott. Intentionen från politiskt håll kan man verkligen inte klaga på, men dessvärre ser det ut som om bara ungefär 40 procent av stödet nått fram, berättar Stefan Persson.

Läromedelsföretagen har genom tillgång till de egna medlemsföretagens försäljningsstatistik haft möjlighet att få en bra bild av utfallet. Läromedelsföretagen har undersökt vilka huvudsakliga förklaringar som ligger bakom varför mindre än hälften av de avsatta pengarna nådde fram och presenterar sina slutsatser i en rapport.

– Vi tycker att det är viktigt att utvärdera hur en så pass viktig reform som denna har fallit ut och vad som eventuellt kan behöva justeras för att få bästa möjliga genomslag. För huvudmännen, liksom för oss på Läromedelsföretagen, kom statsstödet till läromedel som en överraskning. Några av våra viktigaste slutsatser är därför att bristen på definition av läromedel, avsaknad av statistik, och decentraliserade inköpsrutiner i kombination med tidsbrist till stor del förklarar varför stora delar av stödet under dess första år inte nådde fram, säger Stefan Persson.

Läs hela rapporten Utvärdering av statsbidraget för läromedel 2023 – Läromedelsföretagen

Sammanfattning Utvärdering av statsbidraget 2023

Regeringen avsatte 685 miljoner kronor för att under 2023 stimulera till inköp av fler förlagsproducerade läroböcker, med eller utan digitala komponenter, till svenska elever. Statsbidraget infördes med kort varsel och villkoren för att söka och få bidrag gällde för då innevarande budgetår. Trots att bidraget kom hastigt söktes det av 88 procent av de kommunala huvudmännen och 72 procent av de fristående. Detta får sägas vara en hög andel med tanke på förutsättningarna. Skolverket beviljade under hösten 2023 bidrag till 662 huvudmän och totalt 533 miljoner kronor betalades ut.

Läromedelsföretagens utvärdering fokuserar dels på om de pengar som faktiskt betalades ut gick till det tänkta ändamålet, dels på orsaker till att 152 miljoner kronor inte söktes av huvudmännen. Vi har även studerat hur handläggningen av stödet fungerat och vilka problem som funnits med statsbidragets utformning.

Vår utvärdering visar att 40 procent av den tänkta satsningen på 685 miljoner kronor har nått fram och att eleverna därmed fått nya läroböcker till ett värde om 272 miljoner kronor. Diskrepansen mellan utbetalt stöd och faktiskt försäljningsutveckling var 261 miljoner kronor. Det finns två tänkbara förklaringar till denna skillnad:

• huvudmän har systematiskt underrapporterat sina tidigare kostnader och därmed kunnat täcka löpande läromedelskostnader med statliga pengar,
• huvudmän har sökt och fått pengar men inte kunnat eller hunnit köpa in läroböcker för pengarna under 2023.

Vi finner att det inte finns några tydliga tecken på att kommunala huvudmän underrapporterat sina tidigare inköp av läroböcker. Underrapportering är därför inte en rimlig förklaring till diskrepansen.

En viktig delförklaring till diskrepansen på 261 miljoner kronor är däremot att statsbidraget tillkom mitt under ett läs- och budgetår och att huvudmännen inte hann förankra möjligheten att köpa in extra läromedel med de inköpsansvariga. Decentraliserade organisationer hos huvudmännen har inneburit att inköpsansvariga inte haft överblick och att hela det tilldelade beloppet därför inte nyttjades under 2023.

Utöver det visar utvärderingen att bristen på officiell statistik och en historisk avsaknad av definition av läromedel har försvårat handläggningen hos huvudmännen. Det har hos vissa huvudmän inte funnits praktiska möjligheter att sortera ut vad man spenderat på tryckta läromedel under jämförelseåren, vilket resulterat i att huvudmannen inte sökt pengar.

Slutligen visar utvärderingen att huvudmän som tidigare satsat medel utöver sin ordinarie budget på att köpa in fler läromedel har missgynnats av utformningen och även att huvudmän med ansträngd ekonomi som inte kunnat leva upp till statsbidragets villkor har missgynnats. Stödets utformning har gynnat huvudmän som inte tidigare satsat på läromedel.

Nuläge och rekommendationer

Läromedel är fortfarande en bristvara i svensk skola. Trots den genomförda satsningen så spenderar svenska huvudmän fortfarande väsentligt mindre på läromedel än våra nordiska grannar. Den senast publicerade Läromedelsbarometern, som inte inkluderar statsstödet, visar att huvudmännen i genomsnitt lägger 0,79 procent av sin totala kostnad per elev på läromedel. Statsbidraget för 2023 kommer inte på ett markant sätt påverka detta genomsnitt.

De kommande förändringarna i skollagen som tydliggör elevers rätt till läromedel och som definierar vad ett läromedel är innebär en strukturellt förändrad syn på läromedel och dess vikt för elevers kunskapsutveckling och lärande. Detta kommer synliggöra huvudmännens ansvar för att elever får adekvat tillgång till läromedel. Skolinspektionen och andra myndigheter kommer
få större möjligheter att statistikföra, följa upp och anmärka på skolor och huvudmän som inte sköter sin läromedelsuppgift. Förändringarna i skollagen är på så sätt ett minst lika kraftfullt instrument som det riktade statsbidraget. Reformerna har därför tillsammans potential att ge mycket goda effekter, förutsatt att de vårdas över tid.

Läromedelsföretagen har följande rekommendationer framåt:

• Officiell statistik behövs – Läromedelsföretagens statistik täcker kommunala huvudmän och branschens försäljning. I dagsläget är den statliga, officiella statistiken om läromedel obefintlig. För att kunna följa upp effekter av stödet, och den allmänna tillgången till läromedel, krävs officiell statistik.
•  Säkerställ planerbarhet – Stödet behöver vara anpassat till huvudmännens budget- och inköpsprocesser. Förändringar av statsbidraget behöver utlysas i god tid för att göra det möjligt för huvudmännen att planera.
• Anpassa stödet efter utvecklingen – När den i dagsläget mycket låga tillgången till läromedel höjts generellt kan fokus behöva riktas om för att öka tillgången hos de huvudmän som fortfarande ger sina elever låg tillgång till läromedel. Om staten fortsatt skjuter till väsentliga medel för alla överskjutande kostnader utöver huvudmannens historiska genomsnitt riskerar utformningen av statsbidraget att på sikt leda till att huvudmännens investeringar i läromedel stagnerar. Förutsatt att det inte i nuläget är den politiska inriktningen att staten ska ta över allt mer av skolans finansiering så bör regeringen under de kommande åren säkerställa att statsbidragets utformning inte cementerar låga läromedelsinvesteringar från huvudmännen.
• Definitionen av läromedel behöver kopplas till skollagen – Regeringen bör se till att definitionen av läromedel i förordningen överensstämmer med de kommande definitionerna och distinktionerna i skollagen.
• Ta fram gemensamma riktlinjer för bok- och kostnadsföring – Staten bör bidra till att skolväsendet har gemensamma rutiner för bok- och kostnadsföring. På det sättet blir det enklare för huvudmännen att söka stöd och enklare för staten att samla in statistik och följa upp stödets användning.

Läs hela rapporten Utvärdering av statsbidraget för läromedel 2023 – Läromedelsföretagen